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農地制度深入解讀看這里

習近平總書記在十九大報告中指出,實施鄉村振興戰略。鞏固和完善農村基本經營制度,深化農村土地制度改革,完善承包地“三權”分置制度。保持土地承包關系穩定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年。深化農村集體產權制度改革,保障農民財產權益,壯大集體經濟。

那么,土地承包到期再延三十年。意味著什么?我國的農地制度到底是什么?為大家推薦一本可以解答此疑惑的書《農地制度論

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我國現行農地制度的基本框架是“集體所有,按戶承包”。在產權安排方面,實行“兩權分離、公有私用”,土地所有權屬于村組集體經濟組織,承包經營權屬于本集體經濟組織的農戶;在微觀經營組織構建方面,以農戶家庭為基本經營單位,培育家庭農場、專業合作社等新型經營主體。已經初步形成了適合中國國情、具有中國特色的農地制度。

回顧實行家庭承包經營以來的歷程,經過一輪承包十五年的探索實踐,目前,全國農村二輪承包三十年的期限也已經普遍過半,距二輪承包期滿一般還有十二三年的時間。而一些實行承包經營較早的地方,距二輪承包期滿已經不足十年了。比如,安徽省小崗村1978年12月率先實行承包經營,1993年12月一輪承包期滿,到2023年12月二輪承包將期滿,只有7年的時間了。

同時應當看到,農地制度是最基本的農業經濟制度,農經界對農地制度非常關注,關于農地制度的討論甚至爭論較多。尤其是,二輪承包期滿后,農地制度將是什么樣的安排?如何完善頂層設計?出臺哪些具體政策?這是當前面臨的一個重大課題。需要進行全面深入研究,科學審慎形成意見和方案;中央需適時公布三輪承包的意見和方案,最遲不能晚于2023年。

基于十幾年來對農地制度持續的學習思考和調查論證,本文就此課題作研究探討。

一、我國農地制度的基本經驗

農地制度是農業農村經濟發展的基礎性制度。縱覽我國幾千年農耕史,以農戶家庭為生產經營單位一直是最主要的農業組織形式。新中國成立時,中國共產黨和人民政府響應億萬農民的期盼,實行土地改革,把農村的最重要的勝利果實——土地分給千家萬戶的農民,使廣大農戶獲得了最基本的生產資料,也是農民最基本的社會保障。為完成生產資料的社會主義改造,隨后又將農民的土地歸入高級社,從而建立了農村土地集體所有制。而后歷經人民公社時期,直至農村改革開放,實行家庭承包經營制度,農村土地集體所有制沒有再更迭過。改革開放的最大成果,是在堅持農村土地集體所有制的基礎上,使農業生產回歸家庭經營,形成了具有中國特色的“集體所有、按戶承包”農地制度。從而極大地釋放了農業生產力,促進了農村經濟的發展。

實行家庭承包經營后,中央確定一輪承包的期限為15年,二輪承包的期限為30年。筆者認為,為期15年的一輪承包,可以看作是我國家庭承包經營制度的試運行期;在一輪承包經驗教訓的基礎上,二輪承包制度有所完善。總體看,經過30多年的探索與實踐,主要得到了以下四個方面的經驗。

(一)堅持農村土地集體所有。歷史實踐表明,農村土地集體所有制是適合我國國情的產權制度。上世紀五十年代中后期,我國開展了農業合作化運動,完成了對生產資料的社會主義改造,農村土地實行集體所有制。后經歷人民公社時期,直到八十年代推行家庭承包制,至今這一制度沒有動搖過。

杜潤生先生回憶說:“討論時有些不同意見,對土地公有,有人主張土地國有,不搞集體所有,但多數不贊成。因為國有最終也要落實到誰管理。在前蘇聯,雖然說是國有,后來是集體農莊長期使用。實際上是集體所有代替國有。”杜老指出:“土地是自然物,是一國之土,國家總是要管理的,必須保留某種權限。”從杜老的論述可以看出,國有或者私有都不是農地所有權制度的合宜安排,而集體所有制則是適宜的。

我國憲法規定:“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制”,“農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于集體所有”。2013年12月,習近平總書記在中央農村工作會議上強調:堅持農村土地農民集體所有。這是堅持農村基本經營制度的“魂”。農村土地屬于農民集體所有,這是農村最大的制度。農村基本經營制度是農村土地集體所有制的實現形式,農村土地集體所有權是土地承包經營權的基礎和本位。堅持農村基本經營制度,就要堅持農村土地集體所有。(《十八大以來重要文獻選編》第668頁)

(二)堅持家庭經營基礎地位。家庭經營這種組織形式并不是中國農民的創造,世界各國的農業,無論是歷史上還是現階段,無論是發達國家還是發展中國家,以家庭為基本經營單位都是其農業的普遍組織形式。這是由農業的特點和要求自然形成的。

上世紀七十年代末以小崗村為代表的由“集體經營”到“承包到戶”的革新,確實是中國農民的偉大創造。家庭承包制源于自留地和包產到戶兩個方面的實踐,探索出了不觸動集體所有權、把經營權回歸農戶的“兩權分離”農地制度,重塑了家庭經營的基礎性地位。

家庭經營是農業的自然要求,是世界農業的普遍組織形式,家庭經營在農業中的基礎性地位不可動搖。同時也要認識到,我國農業實行家庭承包經營后,盡管一家一戶的經營規模小,與其他國家的產權制度也不同,但這種組織形式的本質是家庭農場。發展適度規模經營,培育新型農業經營主體,構建新型農業經營體系,需以普通農戶這種組織形式為基礎,而不可忽視或排斥普通農戶。在相當長時期內,普通農戶都是農業經營體系的重要組成部分。

(三)應有較長的土地承包期。土地承包期應長期化,讓農民對生產經營有穩定感。杜潤生先生曾說:從農業固定資產的投資效益來說,承包期限長一點,可在10年以上,鼓勵農民作長期打算,以利于改良耕地,增加投入,提高生產,避免掠奪式經營。1984年的“一號文件”,正式提出土地承包期延長到15年以上,滿足了群眾長期穩定的要求。1993年10月,杜潤生在一次講話中指出:必須使土地承包權長期化,短期副作用大。今后使用權長期化,30年50年都可以。1993年11月,中發[1993]11號文件明確:為了穩定土地承包關系,鼓勵農民增加投入,提高土地的生產率,在原定的耕地承包期到期之后,再延長三十年不變。

從一輪承包和二輪承包的實踐看,以30年為承包期限是適宜的,符合農業生產的特點,符合農民群眾的需求,具有較大的可行性。

(四)保持土地承包關系穩定。穩定土地承包關系的政策,與承包期長期化政策相輔相成。

一輪承包期內允許“大穩定、小調整”。1993年,杜潤生先生指出:土地使用權可以長期化,生不增、死不減,添了人口不給加土地,老人死了不給減土地,產權要固定一個時期,用國家法律形式予以公布。中發[1993]11號文件提出,為避免承包耕地的頻繁變動,防止耕地經營規模不斷被細分,提倡在承包期內實行“增人不增地、減人不減地”的辦法。

二輪承包以來,特別是《農村土地承包法》頒布實施后,對穩定土地承包關系作出了更為嚴格的要求。《農村土地承包法》第四條規定:“國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定。”第二十七條規定:“承包期內,發包方不得調整承包地。”立法意圖是,通過嚴格控制土地調整,保護土地承包關系長期穩定。

二、現行農地制度的主要缺陷

(一)“起點”延包政策不科學。無論一輪承包還是二輪承包,其“起點”政策毫無疑問都是至關重要的,因為“起點”政策是決定新一輪土地承包狀況的制度基礎。

在一輪承包的“起點”,實行土地重分、承包到戶,重塑家庭經營的基礎性地位。但是,由于工作進行得比較匆忙,沒能及時引導土地分配時避免承包地細碎化問題,結果是土地按等級均分到戶,戶均承包地六七塊甚至更多,非常零碎,不便于生產。后來才認識到這個問題。

經過一輪承包15年的運行,土地承包經營制度所表現出的優點、缺陷都已經比較充分。優點不必贅述。缺陷方面主要有兩個問題:一是一輪承包“起點”形成的土地細碎化問題。這個問題在一輪承包期內基本沒有解決,承包地塊細碎化非常普遍、比較嚴重。二是“人-地”不平衡形成的矛盾問題。由于實行“減人不減地,增人不增地”政策,多年不調整土地,造成了“人-地”關系不對應問題越來越普遍,新增人口沒有承包地問題越來越嚴重。

有了一輪承包“起點”和十五年承包“期間”的經驗教訓,二輪承包“起點”本應避免類似的問題,制定實施更為科學合理的政策。但是,遺憾的是,二輪承包“起點”政策仍考慮不夠周全。中發[1993]11號文件明確,“為了穩定土地承包關系,鼓勵農民增加投入,提高土地的生產率,在原定的耕地承包期到期之后,再延長三十年不變。”也就是說,二輪承包“起點”采取了延包政策。《國務院批轉農業部關于穩定和完善土地承包關系意見的通知》(國發[1995]7號)提出,“積極、穩妥地做好延長土地承包期工作。……要根據不同情況,區別對待,切忌‘一刀切’。原土地承包辦法基本合理,群眾基本滿意的,盡量保持原承包辦法不變,直接延長承包期;因人口增減、耕地被占用等原因造成承包土地嚴重不均、群眾意見較大的,應經民主議定,作適當調整后再延長承包期。”這是符合農村實際、具有重要指導意義的文件。但是,《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》(中辦發[1997]16號)又嚴格要求,“土地承包期再延長30年,是在第一輪土地承包的基礎上進行的。開展延長土地承包期工作,要使絕大多數農戶原有的承包土地繼續保持穩定。不能將原來的承包地打亂重新發包……。承包土地‘大穩定、小調整’的前提是穩定。”可以看出,中辦發[1997]16號文件精神與國發[1995]7號文件精神不盡一致,相比較而言,國發[1995]7號文件的規定更符合農村實際情況。

(二)解決土地細碎化問題不力。1982年中央一號文件提出,“社員承包的土地應盡可能連片,并保持穩定。”由此可見,對土地承包工作有可能造成的地塊細碎化問題,是有所認識的,是提出了初步意見的。但是,全國農村土地承包工作進展比較快,沒能及時引導各地避免承包地細碎化問題。本來,應該總結推廣一些地方按糧食產量分配土地的辦法,不應普遍實行按土地等級分別承包到戶。

上世紀八十年代初,推行家庭承包制是中國農村一次重大的制度變革,在一輪承包“起點”,工作比較匆忙、政策考慮不周,這有其客觀性,對此不應求全責備。但是,在一輪承包“期內”,在二輪承包“起點”,在二輪承包“期內”,都沒有給予足夠重視,出臺能夠比較徹底解決細碎化問題的政策,這方面就需要反省和反思了。

悉數2002年頒布的《農村土地承包法》條款,沒有任何關于解決承包地細碎化問題的政策規定,可見對此問題不重視。直到土地承包法實施十年后,2013年中央一號文件提出,“結合農田基本建設,鼓勵農民采取互利互換方式,解決承包地塊細碎化問題。”中辦發[2014]61號文件提出,“鼓勵農民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細碎化問題。”2016年中央一號文件提出,“鼓勵和引導農戶自愿互換承包地塊實現連片耕種。”

(三)忽略和漠視“公平”問題。任何一個國家的農地制度,“效率”與“公平”都是兩個重要方面。但是,梳理分析我國現行農地制度,基本可以得出這樣的結論,即重視“效率”,卻忽視“公平”。之所以如此,大概是認為在家庭承包經營制度中,“效率”與“公平”是一對難以完全協調的矛盾,“公平”在一定程度上有損“效率”。“公平”一般需要通過土地調整來實現,而土地調整不利于穩定承包關系,不利于穩定農業生產,從而損失“效率”。但是,由此造成的現實中的“不公平”,則越來越多,越來越普遍。農村有越來越多的無地農民,這部分農民喪失了作為集體成員本應享有的土地權益。隨著30年承包期的實施,這個群體對多年沒有承包地的意見越來越大,對等到二輪承包期滿越來越沒有耐心。然而,這個問題仍沒有引起有關部門的足夠重視,仍然認為為了實現“效率”不得不忽略“公平”,這是對無地農民土地權益的漠視。

關于無地農民如何實現土地權益,還有兩種經不起推敲的偏頗論調。一是主張無地農民進行土地流轉,通過轉入土地從而獲得土地經營權。通過土地流轉能獲得作為集體經濟組織成員應享有的土地承包權益嗎?土地流轉獲得的土地,與通過“發包-承包”方式獲得的土地有本質性區別。前者是市場化行為、獲得的土地是以付出成本(流轉費)為代價的;而后者是作為集體經濟組織成員可以無成本(稅費改革后)獲得的土地,是免費的“午餐”。兩者豈可相提并論?怎可告知無地農民可以通過“租地”的方式獲得“承包地”?這是顯而易見的邏輯不通,也可以說是敷衍塞責。二是主張無地農民到農外就業,從而獲得收入和社會保障。作為農村集體經濟組織成員,本應獲得一份承包地,這份承包地本是農民最基本的社會保障;至于是否到農外就業,那是由農民自行決策的行為,與集體經濟組織成員權益并不相干。這種主張同樣也是邏輯不通,敷衍塞責。

(四)保護婦女承包地權益不力。現實中,對于婚嫁女,娘家村往往收回出嫁女的承包地,而婆家村往往不能分給嫁入女一份新的承包地。2001年5月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于切實維護農村婦女土地承包權益的通知》(中辦廳字[2001]9號),要求解決好出嫁婦女的土地承包問題,“對于在開展延包工作之前嫁入的婦女,當地在開展延包時應分給嫁入婦女承包地。”但是這個文件發布時,各地農村二輪延包工作多數已經完成,這個文件的精神已難以落實。2002年《農村土地承包法》第三十條規定,“承包期內,婦女結婚,在新居住地未取得承包地的,發包方不得收回其原承包地”。但是,按照農村的習俗,婦女出嫁后,一般不再認為她是娘家村的集體經濟組織成員,因此往往會取消其原來作為集體經濟組織成員所享有的權益,包括承包地權益。而按照“增人不增地、減人不減地”的政策精神,婚嫁女在婆家村也往往沒有可能取得新的承包地。這樣,造成婚嫁女喪失承包土地權益。

全國婦聯副主席陳秀榕指出,據調查,2010年農村婦女沒有土地的占21%,比2000年增加了11.8個百分點;無地婦女中,因婚姻變動而失去土地的占27.7%。筆者在山西省太谷縣調研時,曹莊村一位農民說,她1985年結婚,娘家就在鄰村北付井村,兩個村子只有一里路,1998年娘家村二包時進行了大調整、去了她的地,而婆家村沒有調地、直接延包,這樣她就沒了承包地,沒地都快20年了。

即便娘家村沒有收回出嫁女的承包地,由于人地分離,出嫁女的土地只能給父兄耕種,一般也難以主張其土地權益。

三、二輪承包余期的政策建議

距離二輪承包期滿還有十年左右的時間,當前正是完善二輪承包余期政策一個重要時機。根據前述,現行農地制度四個方面的主要缺陷,可以進一步歸結為“兩大問題”:一是承包土地細碎,生產經營很不便利,既不利于降低農業生產成本,又不利于發展適度規模的現代農業;二是人地關系不清,無地人口越來越多,既不利于維護農民的土地權益,也不利于促進農村和諧穩定。形成第一個問題的原因,主要是缺乏引導和扶持政策,工作推動力度不足;形成第二個問題的原因,主要是認為“公平”有損“效率”,禁止進行必要的土地調整。對于第一個問題及成因,已形成普遍共識,再進行深入討論的必要性不大;而對于第二個問題及成因,仍然存在較多爭論和較大分歧,這里有必要著力進行研討。

(一)“公平”損害“效率”嗎?“穩定土地承包關系”一直是農村土地承包政策的核心。一輪承包期內,關于土地承包關系的政策是“大穩定、小調整”。1991年《中共中央關于進一步加強農業和農村工作的決定》要求,“已經形成的土地承包關系,一般不要變動”。中發[1993]11號文件指出,“為避免承包耕地的頻繁變動,防止經營耕地規模不斷被細分,提倡在承包期內實行‘增人不增地、減人不減地’的辦法”。1998年十五屆三中全會《決定》要求,“穩定完善雙層經營體制,關鍵是穩定完善土地承包關系”,“穩定土地承包關系,才能引導農民珍惜土地,增加投入,培肥地力,逐步提高產出率;才能解除農民的后顧之憂,保持農村穩定。這是黨的農村政策的基石,決不能動搖。要堅定不移地貫徹土地承包期再延長三十年的政策,同時要抓緊制定確保農村土地承包關系長期穩定的法律法規,賦予農民長期而有保障的土地使用權。”正是按照《決定》精神,有關部門著手起草制定農村土地承包法。2002年通過的《農村土地承包法》第四條規定:“國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定。”第二十條規定:“耕地的承包期為三十年。”第二十七條規定:“承包期內,發包方不得調整承包地。”立法意圖是,通過設定較長的承包期和嚴格控制土地調整這兩方面的政策,保護土地承包關系長期穩定。2008年中央一號文件要求,“各地要切實穩定農村土地承包關系”,“嚴格執行土地承包期內不得調整、收回農戶承包地的法律規定”。2008年十七屆三中全會《決定》要求,“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權,現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”。此后,歷年的中央一號文件一再強調土地承包關系要保持穩定并長久不變。

由于一貫堅持“穩定土地承包關系”政策,嚴格禁止土地調整,在促進了農業經濟發展的同時,也形成了一些突出問題。一是承包地細碎化問題一直沒有能夠得到有效解決,目前仍戶均五六塊地,耕作不便,生產成本高;二是“人-地”不平衡問題逐步積累,農村無地人口越來越多,作為集體經濟組織成員沒有得到應有的土地利益,不利于農村和諧穩定。

再返觀“穩定土地承包關系”政策,感覺出臺并實行這一政策的緣由值得重新審視。上述文件中所述緣由主要有三個方面:一是為了鼓勵農民增加投入,提高土地的生產率;二是為了防止經營耕地規模不斷被細分,進一步加劇細碎化問題;三是為了解除農民的后顧之憂,保持農村穩定。筆者研究認為,原來出臺“穩定土地承包關系”政策時所陳述的這三方面緣由已基本不能成立。關于第一條緣由,我國農業經濟發展到當前階段,中央強農惠農富農政策體系已經建立,對于農村土地的投入(水、電、路等基礎設施),已轉為以國家和集體為主承擔,農民對土地的投入主要是澆水和施肥,而土地調整對于澆水和施肥基本無影響;關于第二條緣由,土地小調整會在一定程度上加劇承包地細碎化,但是,土地大調整恰恰能夠比較徹底地解決細碎化問題,這在河南商丘、廣東清遠、廣西崇左、湖北荊門等地都有生動實踐;關于第三條緣由,農業農村的實際情況表明,穩定土地承包關系反而引起了農民的后顧之憂,農民顧慮將來家里娶了媳婦、添了孩子,卻沒有承包地。另外,值得注意的是,上述三方面緣由,基本都是在2002年頒布《農村土地承包法》之前有所論述的;自2002年以來,盡管仍堅持強調“穩定土地承包關系”政策,但幾乎沒有再論述過實行這一政策的理由。

這里舉例作出具體分析。以山東省德州市齊河縣柳杭店村為例。該村有1100畝耕地,1992年以前戶均三四塊承包地。自1992年以來,該村一直堅持兩年左右一次小調整,十年一次大調整。1992年大調整時變為戶均兩三塊;2002年大調整時基本實現了一戶一大塊地,辦法是好地按實際面積分,稍差的地把面積打折分,一畝多算作一畝;2012年大調整時,進一步實現了一戶一大塊地。該村進行土地調整的目的,一是為了實現“公平”,減人減地、增人增地;二是為了解決承包地細碎化問題,從而完善土地承包關系。筆者近年曾兩次到該村的田間地頭進行隨機訪談。以一戶農民家的承包地情況作具體說明。這個農戶家有10.8畝地,是一整塊地,地塊長約260米、寬約28米。經與他家攀談,我很快就明白了:這是6口人的地,相當于每口人有4.7米寬的一個地塊;如果家里少了一口人,村里就會給去掉4.7米寬的地。村里各家各戶基本都是這樣的情況。據了解,德州市農村普遍存在土地調整現象,因為當地人均近兩畝地,每畝土地的流轉費達九百元左右,如果不達到“公平”,無地人口每年將損失約1700元的經濟利益,因此,在當地農村“公平”是農民非常重視的一個問題。可以說,德州市的土地承包關系是不穩定的,但是卻實現了“公平”,那么,實現“公平”的同時是否損失了“效率”呢?答案是明確的:沒有。目前,澆水和施肥是當地農民進行農業生產的主要投入。仍以柳杭店村為例。該村灌溉主要使用黃河水,方式是“水渠+拖拉機+水泵+水帶”;施肥主要是用化肥,個別農戶用一些農家肥、有機肥。農民說,“調地不影響對土地的投入,該澆水還得澆水,該施肥還得施肥,不投入當年就影響產量。”全村小麥畝產達1200斤,玉米畝產達1500斤。齊河縣是全國有名的產糧大縣,全縣已有30萬畝“噸半糧田”。

農村的實際情況表明,“效率”與“公平”并不矛盾,而且可以兼得;目前,“穩定土地承包關系”與“保障國家糧食安全”的關聯性已經較小。筆者在多地調研訪談的結果都是這樣。比如,內蒙古土默特右旗上茅庵村農民說,“二輪承包時我們村是小調。實際還是大調好,但當時不讓大調。”我問他,“你覺得調地會影響糧食產量嗎?”他說,“怎么會影響糧食產量?動不動地都是這么個種法,影響不了糧食產量。”我追問他,“動地會影響施肥、打井嗎?”他說,“不會啊。該施肥還得施肥,該打井還得打井。”他家有5塊承包地,其中4塊地用黃河水,1塊用機井水。機井是大隊打的。他說,“承包到戶前就打了井了。大概是1976年打的。現在還能用。”

因此,需要反思的是,實行家庭承包以來的農地政策,在逐步強調“穩定”的同時,政策思路本身是否也逐步“固化”了呢?這樣的政策還符合農村的實際嗎?或許,當前已經到了亟需思想再次解放的時候了。

(二)關于修訂土地承包法的有關建議。農地制度及其具體政策,集中體現在《農村土地承包法》和中央有關文件中。結合上述研討,就修訂《農村土地承包法》提出以下兩條建議。

一是,將第二十七條修改為:

(刪除“承包期內,發包方不得調整承包地。”)

承包期內,因自然災害嚴重毀損承包地、承包土地被依法征用占用、人口增減導致人地矛盾突出、承包地塊過于細碎等特殊情形,經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報鄉(鎮)人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準,可以對承包土地進行必要的調整。承包合同中約定不得調整的,按照其約定。

二是,將第三十條修改為:

承包期內,婦女結婚,新居住地所在集體經濟組織應在三年以內為其分配承包地,在新居住地未取得承包地的,其原居住地的發包方不得收回其原承包地;婦女離婚或者喪偶,仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的,發包方不得收回其原承包地。

四、三輪承包制度的頂層設計

我國農村土地實行家庭承包經營制度已經30多年,已經積累了豐富的實踐經驗。我們應當有這樣一個基本認識,即:一輪承包是試運行期,為二輪承包探索了經驗;二輪承包是正式運行期,進一步總結經驗,對存在的問題研究提出解決對策;三輪承包是第二個正式運行期,在一輪承包和二輪承包經驗教訓的基礎上,力求進一步完善農地制度,充分發揮其制度效能。這是縱覽我國農村土地承包經營制度后,應當明晰的一個總體輪廓。按照這樣的思路,經過分析研究,筆者認為,三輪承包制度的頂層設計主要應從三個方面著力。

(一)建立農地制度研究模型并作出基本判斷。農地制度是一個復雜而又系統的政策體系。總體看,三輪承包的政策體系可以看作兩個部分:一是,在三輪承包“起點”將涉及一系列政策。如,要不要搞“起點公平”(土地調整)?要不要收回已實現城市化的農戶的承包地?等等。二是,在三輪承包“期內”也將涉及一系列政策。如,承包期多長更為科學合理?承包期內是否允許有一次或幾次“期內公平”(土地調整)?要不要適時收回已實現城市化的農戶的承包地?等等。同時,還應看到,這兩部分政策,即“起點政策”與“期內政策”,需要相互照應,使兩部分政策形成一個有機整體,而不能各行其是、不成體系。

按照上述總體分析,有必要建立一個“三輪承包”農地制度研究模型(見下圖),以做到一覽無余、總體把握,系統設 計、科學合理。

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返觀現行農地制度,其核心政策是,強調穩定土地承包關系,嚴禁進行土地調整。具體來說,“起點”實行延包政策,不支持“起點公平”(土地調整);“期內”實行嚴禁土地調整的政策,以保持土地承包關系長期穩定。如果農村集體經濟組織一直嚴格執行這兩方面的政策,即:一輪承包期內(15年)從不進行土地調整;二輪承包起點也不進行土地調整,二輪承包期內(30年)也不進行土地調整;三輪承包起點也不進行土地調整,三輪承包期內(30年或更長)也不進行土地調整;……。也就是說,實行家庭承包制以后從不進行土地調整。顯而易見,執行這樣政策的結果是,與實行土地私有化幾乎沒有什么兩樣。私有化農地制度的基本特點就是,在起點實行私有化,以后永遠不再進行土地重新分配。對于私有化農地制度,也可作一個簡要的研究模型(見下圖)。

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總體看,現行農地制度最為突出的缺陷是,把“穩定土地承包關系、嚴格禁止土地調整”作為核心政策,擬長久穩定土地承包關系,甚至長久固化土地承包關系。而從本文前述研究可知,長時期嚴格禁止土地調整會帶來兩大問題,一是土地細碎化問題難以解決,二是“人-地”不平衡問題逐步加劇。可以說,“是否允許進行適當的土地調整”,是整個農地制度中非常敏感、非常關鍵的一項政策。這項政策好比農地制度的“穴位”。目前,這個“穴位”處于被“點死”的狀態,使農地制度缺乏活力。可以預見,只有“點開”這個“穴位”,農地制度才能“復活”,才能釋放生命力。

(二)三輪承包起點的主要政策。

1、允許實行起點公平。“起點”是一個重要時點,起點政策至關重要。根據二輪承包起點的經驗教訓,應允許實行起點公平,使新的一輪承包期有一個公平的起點。這是廣大農民群眾的普遍愿望,也是政策理論界能夠普遍認可的一個重要原則。

允許起點公平,就是把起點是否調整土地的決策權交給村組集體經濟組織,由村組集體根據各自實際情況作出決策。農民群眾普遍有調整土地需求的,應當進行土地調整后再發包;農民群眾普遍不愿意重新調整土地的,應當尊重群眾意愿,穩妥開展延包工作。進行土地調整的,應注意解決地塊細碎化問題,使各戶所承包土地盡量連片。

2、積極解決退地問題。城市化過程中,已完成市民化的農戶,退出其原有承包地是應當的。只有逐步減少農民,才能慢慢擴大農村農戶的承包地規模。

承包起點是清理、明晰集體經濟組織成員名冊的重要時機。此時,讓已實現市民化的農戶退出承包地,優化農村土地承包關系,是農民群眾普遍認可的做法。

(三)三輪承包期內的主要政策。

1、建立科學合理的土地承包經營期限制度。承包期限是指農村土地承包經營權存續的期間。從農業生產要素角度分析,承包期限即土地(生產資料)與農戶(勞動力)共同參與農業生產活動的期限。期限太短,不利于土地承包經營權的穩定和農業的發展;期限太長,則不利于對土地利用方式的適當調整以及有關利益的協調。從理論與實踐兩個方面看,承包期政策是農地制度的重要內容。那么,承包經營期限的長短如何確定?多長的承包期更為科學合理?這是農地制度中需要研究透徹的一個方面。

影響承包期限設置的因素主要有兩個方面。一是承包期應有利于穩定農戶的生產經營。農業生產有周期性,同時,需要生產者進行必要的投入。承包期應有利于實現上述生產過程。二是承包期應有利于使城市化農民退出承包經營權。我國有13億多人口,其中約9億農民、2.3億戶承包農戶。在城市化過程中,農民實現市民化后,在城市就業、享受城市社會保障,其在農村的土地承包經營權應當退出。因此,《農村土地承包法》第二十六條規定:“承包方全家遷入設區的市,轉為非農業戶口的,應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的,發包方可以收回承包的耕地和草地。”實踐中,以一些國家的城市貧民窟為鑒,為給進城農民留一條退路、促進社會穩定,中央又明確要求城市化不得與土地承包經營權退出掛鉤。國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》(國發〔2014〕25號)明確要求:“現階段,不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。”

從二輪承包運行情況看,30年是比較合宜的承包期限。一方面,有利于穩定承包關系、穩定經營預期,有利于增加承包經營者與土地的感情;另一方面,有利于期滿時讓已完成市民化、享受城市社會保障的那部分農民退出原有承包耕地,從而使農村務農農戶在一定程度上擴大承包土地面積,有利于適度規模經營的發展。中國有句老話,“三十年河東,三十年河西”,意思是說,三十年是一個較長的時期,經過三十年以后,情況會有很大變化。因此,30年承包期是比較科學合理的,可以考慮把“30年承包期”作為一項科學合理的制度穩定下來,輪續堅持。

當然,如果滿足以下兩個條件,即承包期內允許進行土地調整(比如允許每10年進行一次),并且在承包期內建立已完成市民化的農戶退出承包地的制度,可以考慮將承包期設定為50年,甚至70年、90年。筆者認為,對于城市化過程中的農民來說,其承包地好比“臍帶”。“臍帶”是有特定功能的。人類的“臍帶”,其存在并發揮作用的時間段為10個月左右。承包地作為進城農民最基本的社會保障,這個“臍帶”存留一定時間是必要的,比如十年左右;但如果時間過長,顯然既不必要、也不合理。

2、按照實事求是的原則確定土地調整政策。農經界一般認為,土地調整會帶來諸多弊端,如不利于穩定生產經營預期,不利于生產經營者增加對土地的投入。但是,筆者多年來研究和調查發現,土地調整不僅沒有那些弊端,而且有諸多利好。

前文已述,“公平”(土地調整)并不損害“效率”。實踐表明,土地調整至少有兩大好處。一是解決承包地細碎化問題。承包地細碎化是困擾農業生產的老問題,各地村組集體普遍有解決細碎化問題的愿望。因此,村組有土地調整的機會時,會認真考慮這一問題,進行統籌安排,盡量使農戶新承包的地塊連片。二是解決“人-地”矛盾問題。土地調整是解決“人-地”矛盾的必要途徑,以均衡集體經濟組織成員之間的土地利益。無論邏輯推理還是實踐驗證,都可以得出這樣的結論:當矛盾積累到一定程度的時候,小調整可以解決小問題,大調整可以解決大問題。

對于土地調整問題,到底調好還是不調好?最終調還是不調?如何才能趨利避害?農民群眾自己最清楚。因此,應按照實事求是的原則,把決策權交給農民集體,由群眾民主議定。


作者簡介:劉 強,1970年6月生于山東省東平縣。先后就讀于中國農業大學水利與土木工程學院、中國人民大學農業與農村發展學院。長期關注和調研農村土地承包制度問題,形成了比較全面深刻的思考和見解。本文系作者2016年10月出版《農地制度論》(中國農業出版社)的主報告。



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